为什么总统只能当八年，国会议员却可以做一辈子

这次中期选举，给国会送去一批新面孔。比如，德克萨斯州的James Talarico、南卡罗来纳州的Annie Andrews，以及密歇根州的Abdul El-Sayed）。

令人兴奋，但原因无关党派，更在于年龄。这三位新参议员都在四十岁上下：塔拉里科只有37岁，另外两位也不过46岁和42岁。

众议院的新面孔中有几位更年轻。威斯康星州新当选的共和党国会议员Michael Alfonso 只有26岁。

美国国会议员年龄偏大，早不是秘密。国会里七八十岁的议员比比皆是，有些人甚至步入了九十岁。年龄大的人经验丰富，我们不能搞年龄歧视，但有时候，比如要监管日新月异的高科技时，难免出现尴尬场面。

比如在国会听证会上，有议员问扎克伯格：如果用户不付钱，Facebook靠什么维持商业运行；又有议员问TikTok首席执行官周受资：TikTok是否要用家里的Wi-Fi。这些问答的片段在网上疯传，引来群嘲。不是嘲笑那些议员老态龙钟，而是他们仿佛生活在另一个时代。

为什么国会议员这么老？很简单，因为没有任期限制。

虽说众议员每两年选一次，参议员每六年选一次，选民可以决定谁留下、谁离开，但现任议员拥有更多资源，在选民政治倾向稳定的红区或蓝区，除非他们另谋高就，或卷入重大丑闻，选连任基本上立于不败之地。在可能翻盘的地方，选连任也有优势。

我刚到加州时，州里两位联邦参议员是Barbara Boxer和Dianne Feinstein。Boxer从1993年开始担任参议员，做了24年，退休时76岁。

Feinstein更夸张。她从1992年一直干到2023年，整整31年。她在任的最后几年坐轮椅，口齿不清，脑子也不知是否清楚，但直到2023年2月才宣布不再寻求连任。她原本打算任满这一届，到2025年1月卸任，但同年9月便在任上去世，享年90岁。

我所在选区的联邦众议员Anna Eshoo从1993年开始担任众议员，连续当选16届，做了整整32年。

2023年，80岁的Eshoo宣布不再竞选连任，原本沉寂的选区突然热闹起来。以前挑战她的都是政治新人，拿选举来练手，胜选概率为零。她一宣布退休，一批有份量的候选人才跳出来，竞选辩论、电视广告、相互攻击、争夺背书，选举的全套大戏一场不落。最后，54岁的前圣何塞市长Sam Liccardo胜出。

今年Liccardo选连任，场面冷冷清清。他不费吹灰之力，就获得约77.2%的选票。两年前的激烈竞争，变成了现任议员躺赢。

在刚过去的中期选举中，有一场万众瞩目的国会议员选举，是对Nancy Pelosi空出的席位的争夺。去年Pelosi宣布不再竞选连任，结束她将近四十年的国会生涯，对年轻一代政治人物来说，这是一个千载难逢的机会。最后加州州参议员Scott Wiener赢得了这场选举。如不出意外，他以后四十年可以高枕无忧。

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这就引出一个很有意思的话题。总统有任期限制，最多可以当八年，为什么国会议员没有呢？

这当然要回到美国宪法。美国宪法刚开始是没有任何任期限制的，对总统也没有。国父们认为，选举本身就是一种限制。选民满意则留，选民不满则走。限制任期，反而干涉了选民的选择权。

而且那时国情不同。18世纪的美国，担任国会议员不是什么令人垂涎的好工作。收入不高，去首都华盛顿开会，路上要花好几天时间。一般来说政治家在公共事务中服务一段时间，自己就会心急火燎地赶着回家从事原来的职业。

对总统也没有任期限制。华盛顿在1796年主动宣布不寻求第三任期，形成了总统最多当两届的惯例。但也就是惯例而已。二战期间，小罗斯福打破惯例，眼看要当四任，但第四任一上任就去世了。直到1951年，美国才通过宪法第二十二修正案，将总统任期限制在两任。

也一直有限制议员任期的尝试，这个运动在20世纪90年代初达到高潮。1990年起，支持者开始在各州推动公投和立法，到1995年，已有23个州通过了某种形式的对州议员的任期限制。

1992年11月，阿肯色州的选票上也有一条限制议员任期的州宪法修正案投票。但与其他州不同的是，它不只针对州议员，也针对本州选出的联邦国会议员，规定众议员和参议员分别只能任三届和两届。这项修正案得到约60%选民的支持，高票通过。

但选举刚结束，就有人提起诉讼，认为修正案中限制联邦国会议员任期的部分违反了美国宪法。官司一直打到最高法院。1995年5月22日，美国联邦最高法院以5比4 作出判决：阿肯色州无权限制本州联邦国会议员的任期。这就是U.S. Term Limits, Inc. v. Thornton。

因此，要限制国会议员任期，唯一途径就是修宪。

这件事也有不少人试过，但都不成功。最接近的一次是1995年，众议院就一项宪法修正案表决，主张众议员最多任职六届（12年）、参议员最多任职两届（12年）。227票赞成、204票反对。赞成票虽占多数，却没有达到宪法修正案所要求的三分之二门槛。

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美国修宪门槛之高，在世界上赫赫有名。宪法第五条（Article V）规定了修宪程序：修正案必须先由国会参众两院分别以三分之二多数提出，或由三分之二州请求召开制宪会议；之后还必须得到四分之三州的批准。

美国宪法自1787年制定以来，至今只有27条修正案。其中前10条《权利法案》（Bill of Rights），是在1791年为保护个人权利一次性加入的。此后两百多年里，美国只新增了17条宪法修正案。

最近一条，是1992年生效的规定国会议员不可给自己加薪的第27修正案，之前一条是1971年的降低投票年龄至18岁的第26修正案。过去30年里，美国没有产生过任何新的宪法修正案。

由于修宪太难，最高法院过去几十年里实际上承担了修宪功能。他们对一些重大案件的宪法解释，成为事实上的“修宪”。也正因为如此，最高法院法官提名之战如此激烈。

修宪门槛高些是应该的，可以防止宪法随短期政治风向轻易改变。但宪法太难修改，社会积累的矛盾失去制度化出口，最终可能以更剧烈的方式爆发。

今天的美国跟1787年相比，是一个完全不同的国家。一部两百多年前制定的宪法，不可能完全满足今天社会的需要。美国其实有不少修宪诉求，比如限制总统权力，修改选举人团制度，限制国会议员任期等。但一项改革，不管长远影响如何，往往有当下的赢家和输家。比如修改选举人团制度，输家明显是共和党。这样的改革要形成跨党派广泛共识，跨过修宪门槛，不可能做到。

但限制任期并无明显党派色彩。而且美国民众对限制任期是支持的。民调显示，有八成左右的美国人赞成限制国会议员的任期，这一主张跨越党派。

反对国会议员任期限制的人，主要担心经验流失。如果议员每隔几年就离开，而行政部门的官僚体系却相对稳定，会削弱国会对行政部门的监督能力，改变两者的权力平衡。

支持任期限制的人则认为，国会不应该成为少数人的终身职业。长期连任使议员与利益集团和游说团体建立密切关系，也会让他们滋生职业政治家的惰性。

从民意来看，后一种观点显然占上风。

那这件事为什么做不成呢？有两个原因。

第一，任期限制虽然原则上对两党一视同仁，但在一个特定时刻对两党冲击并不同。资深议员往往掌握委员会要职。在任何一个时刻，哪党拥有更多资深议员，就可能因为这项改革牺牲更多影响力。

第二个也是更重要的原因，是不管哪个党派的议员，这项改革都会提前终结其政治生涯。任职越久、地位越高，失去的利益越大。

这不是党派之争，而是既得利益者与制度改革之间的冲突。1950年代设立总统任期限制，是国会约束另一个权力中心；国会议员任期限制，则是国会约束自己。前者不需要总统批准，后者却必须先取得国会两院各三分之二的支持。

当然总统有任期限制，也没能防止我们这些年尽出老总统。有些事情，实在是人算不如天算。但如果议员有任期限制，给年轻人更多机会脱颖而出，将会涌现更多年轻总统候选人，总统的平均年龄或许也会下降。

但国会议员的任期限制看来还遥遥无期。权力的一个深层本质，就是掌握权力的人往往不愿主动放弃权力。国会议员任期限制一再受阻，再次印证了这一点。