科普：美国总统能否随心所欲地发动战争

       当今美国已经成为世界上最好战的国家，尤其是冷战结束之后的这二十年之间，伊拉克、索马里、波黑、南联盟、阿富汗都被美国打过，2011年6月28日，美国参议院外交委员会还就是否授权奥巴马介入利比亚战争进行过表决。

　　

美国宪法第一条第八款明确将宣战权授予国会，换句话说，只有国会才有权发动战争；但是第二条第二款又说：“总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。”所以美国二百多年来，白宫和国会山一直为了发动战争的权力进行斗争。在美国进行的150多次战争中，只有5次是国会宣战的：1812年美英战争、1846年美墨战争、1898年美西(西班牙)战争、1917年介入第一次世界大战、1941年参与第二次世界大战。

　　第二次世界大战之后，杜鲁门总统绕过国会介入了朝鲜战争，他的理由是什么呢？发兵朝鲜半岛是经过联合国授权的，是一次所谓的维护国际和平的“警察行动”。朝鲜战争虽然使美国损失惨重，但是总统发动战争的权力却没有因此而受到节制。

　　越南战争成为美国的噩梦，而这次战争是约翰逊总统“偷偷摸摸”进行的，直到战争无法收场的时候，美国国会和民众才发现这都是总统搞的鬼。越南战争让美国人很受伤，不仅死伤惨重，而且耗费太大，一个最直接的后果就是“二战”之后以美元为中心的国际货币体系布雷顿森林体系面临瓦解。那个不听话的法国总统戴高乐总是找美国人的茬，把美元换成黄金，结果从美国国库弄走了40吨黄金。

　　越南战争接近尾声的时候，国会通过了《战争权力决议案》，对总统的战争权力进行限制。否则，总统老是这样做，极有可能偷偷摸摸地就把国家拖入战争之中。该决议案规定：

　　第一，只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地及武装力量遭到进攻的情况下，总统才可以把美国武装力量投入战斗。

　　第二，总统必须在把美国武装力量投入战斗48小时以内向国会提出报告，说明必须使用军队的理由，使用军队的宪法和法律根据，估计冲突的范围和时间的长短。

　　第三，美国军队必须在报告国会60天内撤出，除非国会已经宣战，或以特别法律批准使用军队，或把60天限期加以延长；在确有需要时，总统可以把军队的使用期限延长30天。

　　第四，授权国会两院以两院共同决议终止美国军事行动。

　　第五，要求总统“在可能的情况下”，在派军队到外国作战以前同国会协商。

　　这一法案看起来似乎是对总统使用军队进行了限制，但是就像美国历史学家施莱辛格说的那样，不过是给总统套上了个玩具手铐，随时可以打开。为什么呢？

　　从以上规定来看，总统可以有60天的时间进行一场战争，国会只能干瞪眼，国会唯一的制约就是在战争拨款问题上予以制衡。这一法案通过之后，无论卡特营救德黑兰的美国大使馆人员，还是里根时期的多次干预行动，都没有经过国会的授权，比较给面子的时候，会跟国会打个招呼。这些军事行动基本在60天内就结束了。在与苏联对峙的几十年之中，美国的军事机器不仅庞大而且精良，要对一个小国或者中等国家进行战争，可谓易如反掌。

　　总统只有在比较“理直气壮”的时候才想到国会的宣战权，或者战争需要得到国会授权这回事儿。1991年1月12日，美国参议院通过了白宫对伊拉克动武的决议，投票结果是51比47，2位民主党参议员“倒戈”，才使得决议案在参议院勉强通过，众议院中是250比183。在投票之前，詹姆斯贝克、斯考克罗夫特和鲍威尔等人表示赞同，而切尼则比较担忧，因为当时民主党控制参议院，如果参议院否决了，已经调往波斯湾地区的50万大军又该怎么办？

　　“911事件”发生后，小布什直接可以开战了，因为美国本土遭到攻击。此时，小布什到国会演说，全国同仇敌忾，国会两院压倒性多数通过了小布什对外用兵的决议案，授权总统可以使用所有必要和适当的力量来打击那些与袭击事件有关或可能在策划新的袭击事件的国家、组织与个人。实际上，这一授权给了小布什打击任何一个可疑国家的权力，也为后来的伊拉克战争埋下了伏笔。

　　2002年9月，小布什指责伊拉克拥有生化武器，并希望国会授权使用一切必要和合适的方式保卫遭受到伊拉克威胁的美国安全。10月10日，国会投票通过了这一要求。国会要求小布什每隔60天向国会提交书面报告，如此而已。在此之后，国会两党虽然一直在就伊拉克战争的拨款、撤军时间表进行斗法，而为什么要进行战争则没有人理会了。

　　美国的宪法制订者并不愿意看到军事权集中于总统一个人手中，如果总统可以随意动用军队，那么总统就有可能沦落为军事独裁者。钱袋权掌握在众议院手中本身也是对总统战争权的一种限制，如果进行长期战争必定耗费巨大，因此由纳税人来决定要不要继续出钱资助战争。美国进行的大规模的战争基本获得了国会的认可，两次世界大战是由国会宣战，而最近进行的反恐战争基本上也算得到了国会的首肯，否则，国会是不可能持续为小布什或者奥巴马拨款的。

　　另外，总统是三军总司令，有很大的行动自由。这与战争这件事情有重要关系，战争期间，总统可以宣布进入紧急状态，可以调集军队，一旦战争成为既定事实，国会也很难在短时间内结束战争。就像老布什调兵遣将，几十万大军兵临伊拉克边境，即便国会否决了战争动议，那又能怎样？老布什照样会开战的。

　　虽然宪法规定宣战权归国会，法案也对总统的战争权进行了限制，但是决定开战与否的权力还在总统手中。总统可以选择不宣而战，可以先开打，然后到国会讨要战书，因此，国际社会一直在关注美国总统及其团队要不要开战，而不是关注国会会不会宣战。